El 8 de diciembre se cumplió el 35 aniversario de la firma del tratado de fuerzas nucleares intermedias (INF). Este histórico acontecimiento de control de armas fue el subproducto de años de duras negociaciones coronadas por el coraje político del presidente estadounidense Ronald Reagan y el secretario general soviético Mijaíl Gorbachev, quienes firmaron el tratado y supervisaron su ratificación por sus respectivos parlamentos.
Los primeros inspectores entraron a trabajar el 1 de julio de 1988. Tuve la suerte de contarme entre ellos.
En agosto de 2019, el expresidente Donald Trump retiró a EE. UU. del tratado INF; Rusia siguió poco después, y este acuerdo fundamental de control de armas ya no existía.
El declive del control de armas
La terminación del tratado INF es parte integral de una tendencia general que ha visto el control de armas como una institución, y un concepto, en declive a los ojos de los diseñadores de políticas tanto en Washington como en Moscú. Este punto quedó claro durante un período de dos días en el que conmemoré el aniversario de la INF con veteranos profesionales del control de armas de EE. UU. y Rusia.
Estos expertos, seleccionados de las filas del cuerpo diplomático que negoció el tratado, el personal militar y civil que implementó el tratado, otros de todos los ámbitos de la vida que estaban afiliados al tratado de una forma u otra, todos tenían algo que decir sobre el Estado actual del control de armas entre Estados Unidos y Rusia.
Una cosa que me llamó la atención fue la importancia del lenguaje para definir las expectativas de control de armas entre los diferentes jugadores. Las palabras tienen significado, y uno de los aspectos críticos de cualquier negociación de control de armas es garantizar que el texto del tratado signifique lo mismo en ambos idiomas.
Cuando se negoció el tratado INF, los negociadores de EE. UU. y la Unión Soviética tenían el beneficio de décadas de historia de negociación con respecto al tratado de misiles antibalísticos (ABM), las conversaciones sobre limitación de armas estratégicas (SALT) y START, de lo que se extrae un léxico común de acuerdos. Así que se creó la terminología sobre el control de armas.
A lo largo de los años, este léxico ayudó a simplificar tanto la negociación como la implementación de varios acuerdos de control de armas, asegurando que todos leyeran la misma página cuando se trataba de definir a qué se estaban comprometiendo.
Hoy, sin embargo, después de haber escuchado a estos veteranos profesionales del control de armas, me quedó claro que ya no existía un léxico común de la terminología: palabras que alguna vez tuvieron una definición compartida ahora significan cosas diferentes para diferentes personas, y esta brecha en la definición podría, y de hecho lo haría, seguir involucionando a medida que cada lado prosiguiera su visión respectiva de control de armas sin ningún contacto significativo con el otro.
EL LÉXICO ESTADOUNIDENSE
Desarme: Aparentemente, desarme no significa lo que una vez significó para EE. UU.: la eliminación verificable y real de las armas y capacidades designadas. De hecho, el desarme y su corolario, la reducción, ya no están de moda entre la comunidad estadounidense de control de armas. En cambio, hay un proceso de control de armas diseñado para promover el interés de la seguridad nacional. Y por control de armas, queremos decir aumento de armas.
Estados Unidos, al parecer, ya no está en el negocio de la reducción de armas. Eliminamos los tratados ABM e INF y, como resultado, estamos desplegando una nueva generación de sistemas de defensa contra misiles balísticos y armas de alcance intermedio. Si bien esto es suficientemente desconcertante, la verdadera amenaza surge cuando el único acuerdo de control de armas restante entre los EE. UU. y Rusia, el nuevo tratado START, expira en febrero de 2026.
Si no hay un tratado de reemplazo de capacidad similar negociado, ratificado y listo para su implementación en ese momento, la noción de control de armas estratégicas estará completamente desvinculada de cualquier mecanismo de control. Estados Unidos sería entonces libre de modernizar y expandir su arsenal de armas nucleares estratégicas. Desarme, al parecer, significa exactamente lo contrario: rearme. George Orwell estaría orgulloso.
La Interagencia: Cuando se negoció e implementó el tratado INF, Estados Unidos contó con un único punto de contacto para asuntos de control de armas: la Agencia de Desarme y Control de Armas, o ACDA. Formada por el presidente John F. Kennedy a principios de la década de 1960, la ACDA sentó las bases para la continuidad y coherencia de la política de control de armas de EE. UU., incluso cuando la Casa Blanca cambió de manos.
Si bien hubo numerosas partes burocráticas interesadas e involucradas en la formulación y ejecución de la política de control de armas de EE. UU., la ACDA ayudó a dominar sus visiones, a menudo contradictorias, a través de lo que se conoció como el proceso interinstitucional, un sistema de coordinación de grupos y comités que reunió a los diversos actores en una mes, para forjar una visión unificada para el desarme y el control de armamentos. Sin embargo, la interagencia fue un proceso, no una entidad independiente.
Cómo han cambiado los tiempos. Hoy, ACDA se ha ido. En su lugar está lo que se conoce como The Interagency. Más que un simple proceso, The Interagency se ha transformado en una entidad independiente de formulación de políticas que es más que el poder combinado de sus componentes constituyentes, es una realidad que domina la toma de decisiones sobre políticas de control de armas.
La Interagencia ha dejado de ser un proceso diseñado para simplificar la formulación de políticas y, en cambio, se ha transformado en una entidad singular cuya misión es resistir el cambio y preservar las estructuras de poder existentes.
Mientras que anteriormente los diversos departamentos y agencias que componen la empresa de seguridad nacional de los EE. UU. podían dar forma y moldear el proceso interagencial de una manera que facilitara la formulación e implementación de políticas, hoy la interagencia sirve como un freno permanente al progreso, un mecanismo en el que desaparecen nuevas iniciativas políticas. para nunca ser vistas de nuevo.
Finalidad única: Único Propósito es un concepto doctrinal que sostiene que el único propósito del arsenal nuclear de Estados Unidos es la disuasión, y que las armas nucleares estadounidenses existen únicamente para responder a cualquier ataque nuclear contra Estados Unidos de tal manera que la eliminación efectiva de la nación o naciones que atacaría a los EE.UU. estaría garantizado.
El Propósito Único estaba vinculado a la noción de destrucción mutua asegurada, o MAD. El propósito único/MAD fue la filosofía fundamental detrás de las sucesivas administraciones presidenciales estadounidenses. En 2002, sin embargo, la administración del presidente George W. Bush eliminó la doctrina del Propósito Único y, en cambio, adoptó una postura nuclear que sostenía que EE. UU. podía usar armas nucleares de manera preventiva, incluso en ciertos escenarios no nucleares.
Barack Obama, al ganar la presidencia, prometió acabar con la política de preferencia de la era Bush pero, cuando terminó su mandato de ocho años como comandante en jefe estadounidense, la política de preferencia nuclear se había mantenido. El sucesor de Obama, Donald Trump, no solo mantuvo la política de prevención nuclear, sino que la amplió para crear aún más posibilidades para el uso de armas nucleares estadounidenses.
Joe Biden, el actual ocupante de la Casa Blanca, hizo campaña con la promesa de restaurar Sole Purpose (Propósito Único) a su intención original. Sin embargo, al asumir el cargo, la política de propósito único de Biden chocó de frente con The Interagency que, según los que saben, no estaba preparada para tal cambio.
En cambio, Sole Purpose ha sido rediseñado en la medida en que ahora refleja una postura política de prevención nuclear. Tiene razón: gracias a The Interagency, el único propósito de las armas nucleares estadounidenses en la actualidad es estar preparado para llevar a cabo ataques preventivos contra amenazas inminentes. Esto, según cree The Interagency, representa el mejor modelo disuasorio disponible para promover el bienestar general y el bien mayor del pueblo estadounidense.
EL LÉXICO RUSO:
Reciprocidad: La reciprocidad es la regla de oro del control de armas: haz a los demás lo que te gustaría que te hicieran a ti. Era el corazón y la suela del tratado INF: lo que era bueno para Goose siempre era bueno para Gander. En resumen, si los estadounidenses maltrataran a los inspectores soviéticos, uno podría garantizar que, en poco tiempo, los inspectores estadounidenses seguramente encontrarían precisamente el mismo maltrato.
La reciprocidad fue el concepto que evitó que el tratado se empantanara en asuntos insignificantes y permitió que el tratado lograra los enormes éxitos que obtuvo.
Según los términos del nuevo tratado START, cada parte puede realizar hasta 18 inspecciones por año. Antes de ser detenido en 2020 debido a la pandemia, ambas partes habían realizado un total de 328 inspecciones con las reglas de reciprocidad firmemente establecidas y respetadas.
Sin embargo, a principios de 2021, cuando ambas partes acordaron que las inspecciones podían reanudarse, EE. UU. demostró la realidad de que el concepto de reciprocidad era poco más que una estratagema propagandística para hacer que Rusia se sintiera “igual” a los ojos del tratado.
Cuando los rusos intentaron realizar una inspección en julio, se denegó el permiso para volar a través del espacio aéreo de países europeos a la aeronave que transportaba al equipo de inspección debido a las sanciones que prohibían los vuelos comerciales hacia y desde Rusia tras la invasión rusa de Ucrania. Los rusos cancelaron la inspección.
Posteriormente, en agosto, Estados Unidos intentó enviar su propio equipo de inspección a Rusia. Los rusos, sin embargo, negaron el permiso de entrada al equipo, citando cuestiones de reciprocidad: si los inspectores rusos no podían llevar a cabo sus tareas de inspección, a los EE. UU. se les negaría de manera similar.
Para Rusia, la definición de reciprocidad es bastante clara: igualdad de trato bajo los términos de un tratado. Sin embargo, para EE. UU., la reciprocidad es solo otro concepto que puede usar para dar forma y mantener las ventajas unilaterales que ha acumulado a lo largo de los años cuando se trata de implementar el tratado New Start.
Previsibilidad: Históricamente, el objetivo principal de los acuerdos de control de armas era llegar a un entendimiento común de los objetivos mutuos y los medios para lograrlos de modo que durante el plazo acordado existiera un elemento de estabilidad a partir de la previsibilidad del acuerdo.
Esto, por supuesto, requería un acuerdo sobre las definiciones y la intención, acompañado de un entendimiento mutuo de las cuatro esquinas del trato, especialmente en temas cuantificables como los artículos limitados por el tratado.
Bajo el tratado INF, las metas y objetivos para ambas partes eran de naturaleza absoluta: eliminación total de las armas involucradas que existían en una clase cubierta por el tratado. Uno no podría ser mucho más claro que eso y, a mediados de 1991, todas las armas cubiertas por el tratado habían sido destruidas tanto por los EE. UU. como por la Unión Soviética.
Las inspecciones posteriores se centraron en garantizar que ambas partes continuaran cumpliendo con su obligación de destruir permanentemente los sistemas de armas designados para su eliminación y no producir o desplegar nuevos sistemas de armas cuyas capacidades estarían prohibidas por los términos del tratado.
Bajo New START, las metas y objetivos son mucho más nebulosos. Tomemos, a modo de ejemplo, la cuestión del desmantelamiento de bombarderos con capacidad nuclear y tubos de lanzamiento de misiles balísticos lanzados desde submarinos. El objetivo es llegar a un número concreto que cumpla con la letra y la intención del tratado.
Pero EE. UU. se comprometió a desmantelar los tubos de lanzamiento de misiles B-52H y Trident a bordo de los submarinos de la clase Ohio de una manera que permita la reversión, lo que significa que los límites máximos previstos por el tratado, y alrededor de los cuales se derivan la planificación estratégica y la postura, no son absolutos, sino flexibles.
Así, los planificadores estratégicos rusos no solo deben planificar un mundo en el que estén vigentes los límites impuestos por el tratado, sino también la posibilidad de un escenario de «ruptura» estadounidense en el que los bombarderos B-52H y los tubos de lanzamiento de misiles Trident vuelvan a un estado operativo.
Este escenario es literalmente la definición de libro de texto de imprevisibilidad y es por eso que Rusia ve con recelo la idea de negociar un nuevo tratado de control de armas con los EE. UU.
Rendición de cuentas: Uno de las frases más citadas que surgieron sobre el tratado INF es “confía pero verifica”. Este aforismo ayudó a guiar ese tratado a través del éxito sin precedentes de su período de 13 años de inspecciones obligatorias (desde 1988 hasta 2001). Sin embargo, una vez que terminaron las inspecciones, el aspecto de «verificar» del tratado se volvió más nebuloso en su naturaleza, abriendo la puerta por la erosión de la confianza entre Estados Unidos y Rusia.
Un aspecto clave de cualquier acuerdo de control de armas es su continua relevancia para las posturas de seguridad nacional de las naciones participantes. Al mismo tiempo que las inspecciones INF llegaron a su fin, la administración del presidente George W. Bush se retiró del histórico tratado de misiles antibalísticos (ABM) de 1972.
Al hacerlo, Estados Unidos rompió una trayectoria en la que los principios que habían sustentado el control de armas duraron décadas: la reducción de las tensiones nucleares mediante la adhesión a los principios de desarme establecidos en acuerdos que se refuerzan mutuamente y pretendían ser duraderos, ya no se aplica.
Al deshacerse unilateralmente del tratado ABM, EE. UU. abrió la puerta para el despliegue de sistemas ABM en Europa. Los sistemas de defensa antimisiles Mk. 41 Aegis Ashore, normalmente desplegados como parte de los cruceros y destructores con capacidad Aegis de un barco, se instalaron en tierra en Rumanía y Polonia. El problema del Mk. 41 es que las cápsulas de lanzamiento son capaces de disparar el misil SM-3 como interceptor o el misil de crucero lanzado desde el mar (Tomahawk).
Rusia se opuso al Mk. 41, sistema potencialmente ofensivo que se emplea en tierra, argumentando que al hacerlo EE. UU. estaba violando el tratado INF al desplegar un misil de crucero lanzado desde tierra.
Estados Unidos rechazó las acusaciones rusas y declaró que la configuración de lanzamiento de Aegis Ashore era únicamente para disparar misiles tierra-aire. Sin embargo, EE. UU. se negó a proporcionar a Rusia el tipo de acceso que sería necesario para determinar la ciencia real que está detrás de la afirmación de EE. UU. de que las baterías de misiles estaban configuradas para operar solo en modo tierra-aire.
Estados Unidos también afirmó que era imposible para el Mk. 41 incorporar el misil de crucero Tomahawk o una variante de seguimiento del SM-3 o el SM-6 Typhoon, que son misiles tierra-tierra a distancias (que llegan a Moscú), que violarían el tratado INF.
(La eliminación de estos misiles de Polonia y Rumanía fue una de las demandas que Rusia hizo en el borrador de las propuestas de tratado a los EE. UU. en diciembre pasado. Después de que EE. UU. lo rechazó, Rusia intervino en Ucrania).
Como había sido el caso con el tratado ABM, EE. UU. se había cansado de las restricciones impuestas por el tratado INF. Los planificadores militares estadounidenses estaban ansiosos por desplegar una nueva generación de armas INF para contrarrestar lo que percibían como la creciente amenaza de China, cuyos arsenales de misiles balísticos no estaban restringidos por el tratado.
Los tratados ABM e INF se habían vuelto inconvenientes para los EE. UU. no debido a las acciones emprendidas por sus socios del tratado, los rusos, sino más bien debido a una noción agresiva y expansiva de la proyección del poder de los EE. UU. que discutía el propósito de los tratados en general.
Los tratados de control de armas no están destinados a facilitar la expansión del poder militar, sino más bien a restringirlo. Al ver las obligaciones del tratado como desechables, EE. UU. estaba evitando toda la filosofía que está detrás del control de armas.
Además, las tácticas empleadas por EE. UU. para socavar la credibilidad del tratado INF giraban en torno a la fabricación de un caso de presuntas violaciones rusas construidas en torno a la «inteligencia» sobre el desarrollo de un nuevo misil de crucero ruso lanzado desde tierra, el 9M729, que EE. UU. afirmó que violaba el tratado INF.
El hecho de que la inteligencia nunca se compartiera con los rusos erosionó aún más la viabilidad de los EE. UU. como socio del tratado. Cuando los rusos ofrecieron el misil 9M729 real para inspección física para convencer a los EE. UU. de permanecer en el tratado INF, los EE. UU. se negaron, impidiendo que participaran no solo los funcionarios estadounidenses, sino también cualquiera de sus aliados de la OTAN.
Al final, EE. UU. se retiró del tratado INF en agosto de 2019. Menos de un mes después, EE. UU. llevó a cabo un lanzamiento de prueba del misil de crucero Tomahawk desde un tubo de lanzamiento Mk. 41. Los rusos habían tenido razón todo el tiempo: EE. UU., al abandonar el tratado ABM, había utilizado el despliegue de los llamados nuevos sitios como una tapadera para el emplazamiento de misiles lanzados desde tierra con capacidad INF en la puerta de Rusia.
Y, sin embargo, EE. UU. no paga ningún precio: no hay responsabilidad por tal duplicidad. El control de armas, que alguna vez fue un bastión de la integridad y el honor nacionales, se había reducido al estado de una broma por las acciones de los EE. UU.
No queda confianza
Sin un lenguaje común, no puede haber una visión común, un propósito común. Rusia continúa buscando acuerdos de control de armas que sirvan para restringir los arsenales de las partes involucradas para evitar acciones peligrosas en escalada mientras imponen un mínimo de estabilidad predecible en las relaciones.
Estados Unidos busca únicamente una ventaja unilateral.
Hasta que esto cambie, no puede haber una interacción significativa de control de armas entre EE. UU. y Rusia. El nuevo tratado START no solo expirará en febrero de 2026, sino que también es poco probable que el principal componente de verificación del tratado, las inspecciones in situ, se reanude entre ahora y entonces.
Además, es imposible ver cómo se podría negociar, ratificar e implementar un nuevo acuerdo de control de armas para reemplazar el tratado New START caducado en el poco tiempo que queda para hacerlo. No hay confianza entre Rusia y EE. UU. cuando se trata de control de armas.
Sin tratados, no hay verificación de la realidad. Tanto los arsenales de EE. UU. como los de Rusia se liberarán de las restricciones basadas en los tratados, lo que conducirá a una nueva carrera armamentista para la que solo puede haber una línea de meta: la guerra nuclear total.
Hay una larga lista de cosas que deben suceder para que un control de armas significativo vuelva a ocupar su lugar en los arsenales diplomáticos de EE. UU. o Rusia. Sin embargo, antes de que cualquiera de las partes pueda volver a hablar entre sí, primero deben volver a aprender el lenguaje común del desarme.
Porque la semántica actual del control de armas es poco más que un léxico para desastre.
Fuente: Consortium News.
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